LAS CONSULTAS POPULARES EN LA CONSTITUCION de ECUADOR.

Desde la vigencia en 2008 de la Constitución, hasta 2018, no se ha aceptado ni realizado una consulta popular a nivel nacional propuesta por la ciudadanía. Se han esgrimido múltiples circunstancias, pero la manifestación directa de la ciudadanía no ha sido posible, convirtiéndose en un simple texto, sin vida real. Un grupo de jóvenes agrupados bajo la denominación “Yasunidos” en referencia a la protección del sector amazónico Yasuní pretendieron convocar a consulta popular para evitar exista extracción petrolera en esa zona, pero el Consejo Nacional Electoral les puso todo tipo de obstáculos, y la pretendida consulta no se dio.

En el mes de junio de 2014, el bloque legislativo del movimiento gobernante Alianza País presentó a la Corte Constitucional su propuesta de diecisiete enmiendas a la Constitución. Cinco meses después, la Corte dio paso a la tramitación de dieciséis de las diecisiete enmiendas, entre las que se encuentra la eliminación de la frase “sobre cualquier asunto” contemplada en el artículo 104 de la Constitución. Esta eliminación de la frase “sobre cualquier asunto” está en contradicción con el propio espíritu de la Constitución y su reconocimiento de la progresividad de los derechos señalado en el numeral 8 del artículo 11: “El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos”. La mencionada eliminación constituye una regresión de derechos, inadmisible en un Estado constitucional de derechos y justicia.

La Corte Constitucional, en su calidad de garante de la Constitución tiene legitimidad en sus sentencias o resoluciones, empero cuando éstas declaran regresión de derechos, pierde credibilidad, y especialmente atenta contra la seguridad jurídica.

Con las Enmiendas a la Constitución aprobadas en 2015 por el pueblo ecuatoriano, el texto definitivo de este artículo quedó de la siguiente manera:

Es de nuevamente recalcar, que en caso de la consulta popular se requerirá dictamen previo y vinculante de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas. Esto por el carácter garantista de la Constitución que ejerce la Corte Constitucional al ser el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia. (Art. 429 Constitución).

A partir del retorno a la democracia, desde 1978, se han realizado tres formas de democracia directa: el referendo constitucional, la consulta popular y la revocatoria del mandato.

La primera se realizó el 15 de enero de 1978, Referendo, organizado por la Junta Militar de Gobierno, para la aprobación de una nueva Carta Política; la nueva Constitución obtuvo el 435 de la votación; la Constitución de 1945 Reformada, el 34% y Nulos, 23%. En 1986, Referendo, convocado por presidente León Febres Cordero para permitir que ciudadanos sin afiliación política partidista puedan ser candidatos; el pronunciamiento fue por el No, 56,85%, por el Sí, 24,96%, Nulos, 6,74%, Blancos, 11,43%. Año 1994, Referendo, convocado por presidente Sixto Durán Ballén, con siete preguntas, seis de las cuales fueron aprobadas, entre ellas, permitir que ciudadanos sin afiliación política puedan ser candidatos. Año 1995, Consulta Popular, convocada por presidente Sixto Durán Ballén, con once preguntas, ninguna de las cuales fue aprobada. Año 1997, Referendo, convocado por Fabián Alarcón, 14 preguntas, entre las cuales ratificar el cese de funciones de Bucaram y su propia designación como presidente de la República, y que el Congreso reformara la Constitución; todas fueron aprobadas. El Sí, 43%, No 24%, blancos 11%, Nulos 12%. Año 2006, Consulta Popular, convocada por Alfredo Palacio, con tres preguntas de índole social, todas fueron aprobadas: Sí 66%, No 7%, Blancos 19, Nulos 8%. Año, 2007, Consulta Popular convocada por presidente Rafael Correa para convocar una Asamblea Constituyente que permitió la instalación de la Asamblea de Montecristi, Sí 81,72%, No 12,43%, blancos 0,78%, Nulos 5,07%. Año 2008, Referendo convocado por presidente Correa para aprobar la Constitución de Montecristi: Sí 63,93%, No 28,10%, Blancos 7,4%. Año 2011, Consulta Popular y Referendo, convocado por presidente Correa, con diez preguntas, aprobándose las nueve preguntas de carácter nacional y negada una local respecto a corrida de toros: Sí 46%, No 40%, Blancos 5%, Nulos 7%. Año 2017, Consulta Popular, convocada por Presidente Correa de prohibición de servidores públicos tengan bienes y capitales en paraísos fiscales: Sí 55,12%, No 44,88%, Blancos 8,64%, Nulos 4,12%. Año 2018, Consulta Popular y Referendo, convocado por presidente Lenin Moreno, una de las preguntas retornar al texto original de la Constitución de la República en cuanto a la reelección presidencial por una sola ocasión: todas fueron aprobadas por mayoría. 

No nos podemos quejar por Consultas Populares y Referendos, de lo que sí no podemos estar claros es si fueron necesarias para la salud pública o favorecieron a los gobernantes de turno.

Concordancias: CE: 102; 147 num.14; 238; LOCPCCS 5, 11, 19-24; 20, 21; LOE 192-198

Desde la aprobación de la Constitución en 2008, hasta el año 2015, no se ha producido un solo caso de revocatoria del mandato a nivel nacional; la mayoría ha quedado en meras solicitudes sin pasar a la etapa de calificación al no cumplir el respaldo de firmas necesarias dispuestas en el texto constitucional. Los requisitos hacen inviable el ejercicio de este derecho, pero no por ello debe ser desestimado. En el año 2018, se produjo un caso de revocatoria de mandato del Alcalde de la ciudad de Loja, donde el pueblo se pronunció en forma mayoritaria por su revocatoria.

La revocatoria del mandato es una manera de extinción de una relación jurídica, tiene carácter ex nunc, esto es, tiene vigencia desde que se manifiesta la voluntad de revocación.

En nuestra Constitución, la revocatoria es un procedimiento político que faculta a los ciudadanos determinar la finalización de un cargo público antes de la expiración del período para el cual el funcionario había sido elegido con anterioridad, y podrá presentarse una vez cumplido el primero y antes del último año del período para el que fue electa la autoridad cuestionada. Durante el período de gestión de una autoridad podrá realizarse solo un proceso de revocatoria del mandato. En el inédito caso del presidente de la República, para su revocatoria se requerirá el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral.

El Consejo Nacional Electoral una vez que conozca la decisión del gobernante, o de los gobiernos autónomos descentralizados o acepte la solicitud presentada por la ciudadanía, convocará en el plazo perentorio de quince días a consulta popular, referéndum o revocatoria del mandato que deberá efectuarse en los siguientes sesenta días. Son términos breves que obligan su rápida ejecución. Es importante destacar que el pronunciamiento popular será de obligatorio e inmediato cumplimiento.

En la legislación venezolana, para convocar a referendo revocatorio del presidente de la república, se necesitan las firmas del 20% del padrón electoral, recolectas en tres días y con huellas digitales. Algo casi imposible de cumplir por la brevedad del tiempo concedido. Es una grave limitación a los derechos políticos de la ciudadanía.

Es la primera ocasión que en un texto constitucional ecuatoriano se concede una sección completa a la Democracia directa, que va desde el artículo 103 hasta el artículo 107 de la Constitución.

La democracia directa, es también llamada democracia pura, es el poder ejercido directamente por el pueblo. Para su ejercicio, debe cumplir, respeto a los intereses de la minoría, sufragio universal y, representación proporcional. Para el utilitarista John Stuart Mill, en su texto “Consideraciones sobre el gobierno representativo”, un gobierno representativo, cuya extensión y poder están limitados por el principio de libertad, constituye una condición fundamental para la existencia de sociedades libres y de prosperidad.

El ecuatoriano Daniel González, tiene una opinión propia sobre la democracia directa: “Los mecanismos de Democracia Directa tienen como propósito que las ciudadanas y los ciudadanos, de forma individual y colectiva, participen de manera protagónica en la toma de decisiones de las instituciones del Estado y de sus representantes. A partir de la vigencia de la Constitución de la República del año 2008, se evidenció el nacimiento de nuevas formas de participación ciudadana, las mismas que fueron tomando forma a raíz de la entrada en vigencia  de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC), en donde tenemos los llamados  mecanismos de Democracia Directa, que son formas de  participación del poder popular  en la gestión de lo público, instrumentos con los que cuenta la ciudadanía  para participar en todos los niveles de gobierno establecidos en la Constitución y la Ley, además, están constituidos como las herramientas de indispensable valor jurídico para ejercer el control y garantizar la eficacia en los actos del Estado, estos implícitamente conllevan la participación ciudadana y, en algunos casos, el control social, dependiendo del país y la legislación que posea cada uno de ellos, en el caso de Colombia podemos citar como mecanismos de democracia directa: el voto, plebiscito, referéndum, consulta, cabildo, iniciativa y revocatoria del mandato.

En el Ecuador existen también ciertos mecanismos de Democracia Directa que los estipula la Constitución de la República y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, en los cuales encontramos: la iniciativa popular normativa, referéndum, la consulta popular y la revocatoria del mandato. Estos mecanismos permiten que las ciudadanas y los ciudadanos vayan siendo parte en las decisiones que se tomen en la gestión de lo público por parte de las autoridades, pues la participación ciudadana a través de estos mecanismos antes expuestos trata de incidir en el Estado y en sus decisiones fundamentales, caso contrario se perdería en sí  la esencia misma de los mecanismos de Democracia Directa, que es incidir en lo público”. (webmaster@lahora.com.ec Diario La Hora, Daniel González Pérez)

La democracia directa fue experimentada por primera vez en la Atenas de la época clásica, comenzando en 508 a.n.e. y durante dos siglos. Cualquier ciudadano podía ser elegido juez, solamente debía cumplir dos requisitos, haber cumplido treinta años y estar en uso de sus derechos. Recibían en paga un óbolo, inscribiéndose en el registro vagos y desocupados que asediaban los tribunales para ser elegidos jueces. La corrupción de los fallos degeneró esta forma de democracia directa. El gran comediante Aristófanes (alrededor 450 a.n.e.-585 a.n.e.) expuso la no  superada crisis de la administración pública tutelada mediante asamblea en la obra “Las Avispas”, censura de la administración de justicia corroída por la corrupción, que ha mantenido su vigencia a través de los siglos.   

Acudamos a una visión enciclopédica de esta democracia directa que comenzó en el siglo V antes de nuestra era:

“Esta experiencia duró aproximadamente dos siglos, durante los cuales el poder recayó en una asamblea en la que estaban todos los ciudadanos varones, los cargos públicos eran elegidos por sorteo, y un representante elegido por la asamblea se encargaba de liderar el ejército de la ciudad (y era llamado estratega).

Las restrictivas condiciones para ser considerado ciudadano (sólo los varones lo eran), y por tanto poder participar en la vida política de la ciudad, así como el tamaño reducido de la ciudad-estado de Atenas por aquel entonces (en torno a las 300.000 personas) minimizaban las dificultades logísticas inherentes a esta forma de gobierno.

También hay que tener en cuenta la historia romana, en la que los ciudadanos realizaban y aprobaban las leyes, que comenzó en torno a 449 A.C. y duró aproximadamente cuatro siglos, hasta la muerte de Julio César en 44 A.C, aunque muchos historiadores ponen el fin de la República romana en el año 43 A.C., con la aprobación de una ley llamada Lex Titia. Según algunos historiadores, el hecho de que los ciudadanos tuvieran el protagonismo de hacer las leyes fue un factor importante que contribuyó al auge de Roma y la civilización grecorromana.

Después de estos antecedentes lejanos en el tiempo, esta forma de gobierno ha sido muy poco utilizada (algunos gobiernos la han implementado en parte desde entonces, pero no hasta el nivel de la antigua Atenas). Las democracias modernas generalmente funcionan mediante representantes elegidos por los ciudadanos, lo que se conoce como democracia representativa.

La era moderna de un acercamiento a la democracia directa comenzó en las ciudades de Suiza en el siglo XIX. En 1847, los suizos añadieron el referéndum estatutario a su constitución. Pronto pensaron que tener solamente el poder de vetar las leyes que producía el Parlamento no era suficiente, y así en 1891, añadieron la iniciativa de enmienda constitucional. Las batallas políticas suizas desde entonces han ofrecido al mundo una experiencia importante en la puesta en práctica de este tipo de iniciativas.

Muchos movimientos políticos en el mundo buscan la evolución desde el actual sistema de democracia representativa vigente en la mayor parte de las democracias moderna, hacia algún tipo de democracia directa o democracia deliberativa (basada en la toma de decisiones consensuadas más que en la simple regla de la mayoría).

Suiza es el mejor ejemplo de sistema político moderno de un acercamiento a la democracia directa, pues posee los dos primeros pilares tanto a nivel local como federal. En los últimos 120 años más de 240 iniciativas han sido votadas en referéndum, aunque la ciudadanía se ha comportado de forma conservadora, aprobándose sólo un 10% de todas las iniciativas. Además, algunas veces se ha optado por iniciativas que son reescritas por el gobierno.

Contrario a su sigilo bancario, los suizos se califican de campeones de las urnas, donde se expresan sobre cualquier asunto de la vida nacional. Se califican de poseer una democracia semidirecta, en la que coexisten dos sistemas, el de la democracia directa, donde los ciudadanos se expresan sin intermediarios, y el de la democracia representativa, en el que delegan una parte de poderes en sus representantes. Concretamente eligen a los miembros del Parlamento federal cada cuatro años, y cada tres meses, aproximadamente, se pronuncian sobre asuntos sometidos a votación; el sistema es análogo a escala cantonal y comunal (municipal).

Existe en Suiza el referéndum obligatorio, que se lo aplica cuando el Parlamento aprueba una enmienda constitucional, y para entrar en vigor requiere la llamada doble mayoría, esto es, del pueblo nacional y de los cantones.

El referéndum facultativo, sirve para oponerse a una ley aprobada o modificada por el Parlamento. Para someterlo a votación hay que reunir 50.000 firmas de ciudadanos con derecho al voto y presentarla a la Cancillería Federal en los cien días posteriores a la ley en cuestión. Para prosperar el referéndum facultativo, necesita solo una mayoría de votos populares.

La iniciativa popular, permite a los ciudadanos proponer enmiendas constitucionales mediante la introducción de nuevas disposiciones en la Constitución, o bien la modificación o abrogación de las disposiciones vigentes. Para someterla al veredicto de las urnas, los promotores de la iniciativa deben reunir 100.000 firmas de ciudadanos con derecho al voto y presentar en la Cancillería Federal en el plazo de dieciocho meses. Mayores datos lo encontramos en swissinfo.ch de 25 de julio de 2013.

Con toda su democracia directa, sólo en 1971 las mujeres suizas conquistaron el derecho al voto, rompiendo un androcentrismo ancestral.

Otro ejemplo importante son los Estados Unidos, donde a pesar de no existir democracia directa a nivel federal, más de la mitad de los estados (y muchos municipios) permiten que los ciudadanos promuevan la votación de iniciativas, y la gran mayoría de los estados cuentan con iniciativas o referenda.

Esto son más bien casos de democracia participativa o semidirecta, en la que se aplican mecanismos de la democracia directa a la democracia representativa para que los ciudadanos tengan una mayor participación en la toma de decisiones políticas. Son modelos políticos que facilitan a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que puedan ejercer una "influencia" más o menos directa en las decisiones públicas, pero no el control directo de su gobierno, por tanto no son ejemplos propios de democracia directa.

La objeción más importante que se suele achacar a la democracia directa se refiere a su practicidad y eficiencia. Decidir sobre todos o casi todos los temas de importancia pública mediante referéndum puede ser lento y costoso, y puede provocar en los ciudadanos apatía y fatiga. Los defensores actuales de la democracia directa suelen sugerir que la democracia electrónica (con herramientas como los wikis, los foros o la televisión) puede paliar esos problemas”. (http://www. spa. Anarchopedia.org/Democracia_directa).

La democracia directa significa teóricamente una democracia sin representantes, pues cada ciudadano se representa a sí mismo. En esta categoría tenemos tres características: decisiones por consenso, y en última instancia por votación popular; la delegación revocable, cualquier representante puede ser removido de su cargo; y, mandato imperativo, el delegado debe ceñirse estrictamente a lo encomendado.

Los seres humanos hemos encontrado la manera de resolver los problemas que se nos presentan.  De manera especial, la tecnología se ha convertido en vasta herramienta para mejorar nuestras condiciones de vida, en especial de comunicación. Las consultas populares se resolverán mediante asambleas virtuales y votación electrónica, elevando de categoría la expresión popular. Internet tiene la ventaja de ser un sistema mundial “en el que todos están conectados pero nadie tiene el control”, en palabras de Thomas Friedman. En los Estados Unidos se practica el voto por correo, y en Suiza ya se practica el voto por internet.

En esta sección se regula la iniciativa popular, la presentación de propuestas de reforma constitucional, la consulta popular, revocatoria del mandato, referéndum, para lo que se ha dispuesto porcentajes mínimos requeridos.

En el caso de revocatoria de la presidenta o presidente de la República, que lo convocará el Consejo Nacional Electoral, se requerirá la mayoría absoluta de los votos válidos. El pronunciamiento popular será de obligatorio e inmediato cumplimiento. Tratándose de revocatoria del mandato, la autoridad cuestionada será cesada de su cargo y será reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la Constitución.

La petición de revocatoria de la presidenta o presidente de la República, es de muy compleja realización, y así debe serlo por la gravedad de la resolución. Se requiere el respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral. Tarea casi imposible de cumplir, conociendo los obstáculos a los que está sometida la oposición en nuestras regiones. 

Para los teóricos de la representación política, la relación elector-elegido no es una relación jurídica ni un contrato, sino una relación de legitimidad representativa que convierte el mandato en irrevocable hasta su extinción por el transcurso del tiempo. La revocatoria del mandato o “recall” en la legislación de ciertos estados norteamericanos, o de ciertos cantones suizos, es excepcional, mientras que en Ecuador ha tomado carácter constitucional y abarca a todos los funcionarios públicos, incluyendo el presidente de la república.